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吴弘:​社会信用立法的路径选择
2017-02-28 10:47 吴弘  审核人:

社会信用立法的路径选择

作者:吴弘

本文载于中国政法大学互联网金融法律研究院主办,李爱君主编的《金融创新法律评论》第一辑。

信用是市场经济的基石,市场经济是建立在稳定的信用关系基础之上的法制经济,稳定可靠的社会信用体系是市场经济有效运行的重要基础之一。信用与商品交换和货币流通紧密相连,信用与金融唇齿相依,现代金融业就是在信用和货币相互促进发展中诞生,并对信用高度依赖。发展金融市场既要大力发展信用经济、促进金融繁荣,又遏制信用经济的负效应、防范金融风险。因此,加强信用法制建设,完善社会信用体系就成为必然选择。

一、社会信用立法的必要性

信用的一般解释是“得到或提供货物或服务后并不立即而是允诺在将来付给报酬的做法。”“一方是否通过信贷与另一方做交易,取决于他对债务人的特点、偿还能力和提供的担保的估计”。尽管人们对信用的概念有很广义的理解,但信用最常用的范围仍集中于经济、金融领域,本文也是从商事信用角度来讨论信用问题的。经济学中的信用就是以偿还为条件的价值运动的特殊形式,包括不可分割的两方面内容:一是履约承诺,二是履约能力。履约承诺是指债务人在法定或约定的期限内保证支付款项的主观愿望,与债务人的道德品质有直接关系;履约能力是债务人在特定的期限内实现付款或还款的经济能力,与债务人的经济状况有密切关系。

信用的法学诠释是:信用是主体在社会上应受的、与其经济能力或财产地位相对应的经济评价,也指一般人对于当事人自我经济评价的信赖感(信誉)。

信用的发展经历了道德化阶段(如儒家的信用观:“民无信不立”、“人而无信,不知其可也”)、商业化阶段(信用记录被当成“信息商品”进行交易)和证券化阶段(由社会大众提供担保的信用,如保险、债券等)。现代社会不仅要将信用存在于观念层面上,更应该上升到法律的规则、制度、原则的层次。通过确认信用利益、责任,由司法实践予以国家强制保护。建设良好的市场信用体系,关键是建立完整规范的信用制度,将信用行为纳入制度管理体系。包含立法、司法、执法、守法在内的信用法制,通过约束、引导,惩戒失信与激励守信,不仅有利于维护良好的社会信用秩序,而且还有利于培养人们的信用习惯,把信用作为自己内心的需求。

信用法律制度作为信用体系的重要组成,是我国社会主义法律体系的一项重要制度,信用立法将改变信用无法可依的局面,对完善社会信用体系和法律体系起到积极作用。

(一)信用立法是维护市场经济秩序的必然要求

信用立法有利于促进信用经济的有效运行。信用是现代市场经济交易的一个必备要素,信用立法就是从源头上净化经营环境,规范市场经济秩序,防止交易欺诈与违约,保证市场经济的稳定健康发展。信用法律制度的建立,不仅可以使信息动态化,使每个市场主体的信用状况可监督;还可以通过严格的惩戒机制,加重失信成本,打击信用违法行为,营造出良好的信用环境来维护信用经济的稳定运行。

信用立法有利于防范金融风险。金融是个高风险行业,一旦积聚过度转化为金融危机爆发出来,将对社会经济造成极大的危害。金融风险主要表现为两个层次:从微观层次看,由于社会信用基础薄弱,信用欺诈与违约现象盛行,对金融部门的财产构成严重危害;从宏观层次看,是金融部门的信贷结构不合理,信贷资金过多集中,信贷质量不好,不良贷款率和坏账率居高不下。建立和完善信用法律制度,从两方面有助于金融风险防范:一是有利于提高社会成员的信用意识,创造一个良好的信用氛围,从而达到维护市场秩序、减少信用欺诈与违约的目的;二是减少金融活动的不确定性,改变金融部门不合理的信贷结构,在总体上提高金融部门的信贷质量。

信用立法有利于扩大金融交易。扩大需求从理论上讲可以从扩大投资需求和消费需求入手,但投资和消费都依赖信用基础。想要防控投资和消费的信用风险,仅仅依靠诚信的道德原则己经远远不够,信用立法才是真正保障。从各国实践的效果看,信用法律制度保障会激发投资、消费的愿望与积极性,也有利金融机构因此而扩展业务、增加利润收入,还能起到提高大众生活水平、调整消费结构、带动经济发展的积极作用。

信用立法有利于规范网络经济的健康发展。随着科学技术发展的增速和创新创业热潮的兴起,网络经济时代已经悄然出现。包括互联网金融在内的网上交易既活跃了流通交易,也加大了风险,它不仅有线下信用风险的延伸,还有网络自身匿名的安全风险。保障网络交易安全,除了技术不断成熟外,相应的信用法律制度是不可或缺的条件。

(二)信用立法是建设良好社会秩序的必然要求

在市场经济体制下,社会经济活动的正常运行,有赖于规范的市场经济秩序,而健全的法律制度是整顿和规范市场经济秩序的重要保障。信用立法有利于我国从小农经济为基础的、以道德信用为核心的传统信用观逐步向以社会主义市场经济为基础的、以资本信用为核心的现代信用观转变,从而净化道德风尚、促进良好社会秩序的建设。

倡导社会诚信观念需要信用立法的支撑。在市场经济中,诚实守信既是人们进行交往的道德准则,也是约束各种经济活动的行为规则,它要求一切市场参与者在市场活动中遵循这一原则。但信用法律缺位,使得市场中的违信行为未得到惩治,违信所得的巨大利益则起到负向激励、会诱发更多的违信,从而发生信用危机。因此,要确立诚实守信观念,打造良好的信用规范,信用法律制度不可或缺。重建诚信已经成为我们的重要任务,完善信用立法正是重建诚信的重要环节。

提升政府与司法的公信力,加强反腐败也需要信用立法的配合。我国的社会主义市场经济快速发展向我国的民主政治建设提出了更高的要求。虽然是商事信用立法,但也必然与提高政府与司法公信力的制度建设相互影响,特别是信用立法有效运行所创设的环境,将有效促进官员个人财产申报和个人资产评估制度实施,有利于及时发现腐败,起到防腐反腐的作用。

(三)信用立法是我国融入国际社会的现实需要

信用立法是参与国际合作和竞争的需要。在经济全球化的新形势下,我们要在更大范围、更宽领域、更高层次上参与国际合作和竞争,就要建立符合现代市场规律和国际经济金融惯例的制度,并循此形成行为习惯,其中就包含完善信用立法。同时,通过信用立法极大地改善信用环境,还是吸引投资、贸易直接因素。

信用立法是金融业应对国际挑战的要求。随着金融服务业全面开放和人民币国际化的深化,传统金融业直面境外金融机构的竞争冲击。特别是个人金融业务之前受信用状况的制约发展缓慢,现在需要扩大这一信用市场并开辟新的业务领域,完善个人信用环境及加强信用立法就成了急需。

另外,参与全球经济金融规则的制定,为国际社会提供公共产品,也需要我们有较高的信用标准,使建立在法制基础上的信用标准成为国际商务通行证。

二、我国信用立法的现状与不足

我国目前尚无一部完整的规范信用活动的法律,信用规范零散分布在相应立法中,主要体现在以下几个方面:

一是立法中的诚实信用原则。信用是立人之本、成事之基。随着社会的进步,信用上升为法律因素,成为民商事立法的基本原则之一,并渗透到相应制度之中。诚实信用的法律原则成为人们理解、执行法条的的指导思想,也具有一定的约束力。当然,由于诚实信用原则内容的模糊性、抽象性,在司法实践中对于违背诚实信用原则的现实行为,往往无法惩处。

二是债权制度。买卖双方互有给付时间差的商品交换,涉及到了信用问题。以偿还为条件的信用价值,反映信用的法律制度就是债。债首先确认在商品交换中让渡商品与现实价值之间存在时间差距的合理性,同时又可以保证这种差距可以消除,即保证这种经济利益的不平衡状态趋于平衡,这样便从法律上保证了商品交换的顺利进行,由此可以更直接地认为债的本质就是信用。

三是产权制度。作为社会信用的经济基础,产权制度的基本功能是给市场主体的经济活动提供一个追求长期利益的稳定预期和重复博弈的规则,从而使人们自愿地去遵守信用。产权制度缺位,就会促使人们不顾信用不计后果,千方百计追求短期利益而忽视长期权益。这种缺位使市场主体丧失了建立社会信用体系的规则前提与制度基础。

四是信用信息的收集和利用制度。通过征信系统,归集、整理、储存市场主体的信用信息,并在一定范围内公布或提供相关主体查询,以此选择市场交易对手和防范风险,也成为惩戒失信的依据。此举在于将道德规范上升为法律规范,促使个人或企业借助于确立的规则,建立和维持自身的信用(信誉)。信用的形成和评价都不仅是个体的行为,其中也有政府的管理行为和市场的商业运作。

近年来,《征信业管理条例》和《企业信息公示暂行条例》陆续出台,是信用信息进入市场交易和社会管理的重要标志。2013年3月15日正式实施的我国首部征信法规《征信业管理条例》,明确中国人民银行对征信业和金融信用信息基础数据库运行机构的监管理;国家金融信用信息基础数据库为防范金融风险、促进金融业发展提供相关信息服务。2014年10月1日起施行的《企业信息公示暂行条例》具有里程碑意义,旨在通过信用信息实现市场资源配置和政府有效调控双赢。有关个人信用信息和企业信用信息管理的一系列规范性文件开始了信用信息运用的过程。

其他方面如确认资信能力的主体资格制度,赋予产权公信效力的物权公示制度,保障债权充分实现的担保物权制度,防止滥用独立人格和有限责任的“揭开公司的面纱”制度,针对恶意逃废债的强制执行制度等等,也都涉及信用的保障。

从总体上看,我国目前的社会信用体系建设虽然取得一定进展,但现有信用立法与经济发展水平和社会发展阶段不匹配、不协调、不适应的矛盾仍然突出,存在着法律规定层级较低、内容分散、约束性差等问题,特别是对失信行为缺乏应有的惩罚,导致社会信用水平提升不快的现象。信用立法面临着艰巨任务。

三、境外信用立法的经验借鉴

发达国家都十分重视信用法律制度的建设。打造信用,立法先行,这是依法治国的根本要求,也是当今世界“信用国家”通行的惯例。随着经济和信用制度的发展,逐渐形成了一套较为完整的信用管理法律体系。

以美国为例,美国的信用制度建设主要由信用立法、信用服务企业的市场化运营及国家对信用工作的宏观管理三个方面购成。经过一个多世纪的发展,美国信用体系已覆盖了广泛的社会经济领域,形成了完整的架构,对市场经济发展起到了重要作用。目前,美国企业间的信用支付方式已占到社会经营活动的80%以上,消费支出占国民总产值的2/3,而信用付款方式在个人支付活动中已占据了主导地位,居民购买汽车、住房和家电等商品普遍使用信用消费。由于美国信用体系健全,信用服务和信用产品广泛地渗透到社会经济生活的各个领域,就为金融机构和工商企业的经营决策提供了极大方便,有利于防止金融风险和商业风险;就可以使经济发展带来的好处由少数有现实购买力的人享用变为大多数人可以享用的成果,有利于扩大市场需求和社会消费,带动经济增长;也可以使守信者获得好处,失信者受到损失,有利于建立规范的经济秩序和社会秩序。

纵观国外信用法制建设,有以下几点值得借鉴。

(一)宏观层面——有法律体系但无综合立法

世界主要发达国家的社会信用法律体系中并未发现如《信用法》等综合性立法。即使是被视为美国三大基础性社会信用法律的《公平信用报告法》、《平等信用机会法》以及《公平债务催收作业法》,也并不属于综合性立法。具体而言,《公平信用报告法》规范的主体是“消费者报告机构”和“消费者信用报告的使用者”,该法律保证消费者从信用局(Credit Bureau)能够自由取得自己的基本数据,并且相当比例的授信机构是以信用局对消费者信用评价为授信依据的历史条件下建立的,它主要规定了消费者个人有了解资信报告的权利和规范了消费者资信调查机构对于资信调查报告的传播范围。而《平等信用机会法》适用于一切向消费者授信或安排消费者申请信用销售的政府机构、商家和个人。该法要求授信机构在对信用申请人进行调查和数据分析的基础上做出合理的授信,但不得因申请人的性别、婚姻状态、种族、宗教信仰、年龄等因素做出歧视性的授信决定。最后,《公平债务催收作业法》适用于替债权方进行追账活动的第三方,规范的内容是受委托从事追账活动的追账机构向自然人类型的债务人进行追账的情况。

(二)中观层面——注重对信用活动的规制

首先,重视征信业立法,尊重市场经济规律。信用体系发展的动因是在高度发达的市场经济、先进科学技术以及居民贷款消费这种社会文化观念基础上产生的巨大信用消费需求。正是随着全社会信用交易规模的扩大,才产生了信用服务行业。域外国家普遍从征信业入手对整个信用体系进行规制。然而,西方主要发达国家都十分尊重征信活动的自然发展与壮大,并不会进行过分干预。经过了漫长的历史,市场上由最初的几家征信企业发展到众多征信企业,最终在激烈的市场竞争中经过破产、兼并形成目前高度集中的信用服务公司。在法律的规范之下,依靠市场经济的法则和信用服务行业的自我管理来运作,在这种运作模式中,信用中介机构发挥主要的作用,其核心动力是经济利益。域外许多专门从事征信、信用评级、商帐追收、信用管理等业务的信用中介服务机构,由于实行商业化的服务,在很大程度上避免了因信用交易额的扩大而带来的更多的信用风险。法律的相对宽容也使得征信业得以在较为自由的环境中发展。相对于已经有一个多世纪历史的征信活动,西方发达国家对信用信息征集活动的立法略显滞后,大量的完整的立法活动大多出现于上个世纪90年代,如意大利1996年颁布《数据保护法》,瑞典1998年通过《个人数据保护法》,英国1998年颁布《数据保护法》,西班牙1999年制定《个人数据保护法》等等。美国的信用管理行业最初诞生于19世纪40年代,现代信用管理50年代得到了蓬勃发展,但作为信用报告活动核心法规的《公平信用报告法》也一直到1970年才正式颁布;70年代末到80年代间,美国制定与完善信用管理相关的法律,形成了一个完整的框架体系,这些立法涵盖了保证信息公开、消费者个人对资信报告的权利、资信调查机构对信用报告的传播,以及对当事人失信及违反信用管理法规的惩罚措施等。

其次,信用立法主要调节个人隐私保护与征信活动之间的矛盾。多数国家的征信立法主要是针对个人数据的保护,而涉及企业征信的内容很少。从英国的《数据保护法》到瑞典的《个人数据保护法》,再到欧洲议会和欧盟委员会《关于在处理个人信息和个人信息自由流动时个人保护的指引》,其法规的使用范围不仅包括个人信用信息征集活动,还包括医疗、市场营销等一系列可能涉及个人信息登记的活动。仍以美国为例,其信用管理相关法律体系主体也是关于个人权利的保护,即使是信用经营主体的法律也主要相关个人消费者。征信活动涉及的消费者信用信息较多,美国的信用消费征信相关法律包括《信息自由法》(The Freedom of Information Act)、《隐私权法》(The Privacy Act)和《统一商法典》(Uniform Commercial Code, UCC)等,所针对的主要是消费者职业、信用能力、生活方式和联系方式等问题。社会信用体系的建立和运行必然涉及到一部分属于个人隐私范畴的内容,因此在现代社会日益重视对个人隐私保护的背景下,需要通过立法的方式平衡隐私保护与征信之间的矛盾。

再次,信用信息的收集较为开放,但使用较为严格。西方发达国家对于信用信息的收集较为开放。美国法律对于正常取得企业资信调查征信数据没有任何限制,法律规定对于消费者个人信用数据除个人隐私外都可以采集,信用局收集消费者个人信用信息不需要经过被记录者同意,大多数授信机构也会将消费者的不良记录主动提供给信用局,使失信消费者的信用记录增加负面信息。三大信用局主要通过三个渠道免费获取消费者的信息:一是银行、信用卡公司、公用事业部门、零售商提供消费者付款记录的最新信息;二是雇主提供消费者职业或岗位变化情况;三是政府公开的政务信息。企业资信调查机构的信息来源渠道是:公开的电话号码本,政府免费提供的工商、法院诉讼等信息,网络等媒体,上市公司信息,企业主动提供的信息。但西方国家对于信用信息的使用较为严格。美国法律对信用产品的使用范围作了明确规定,如个人征信局只能向法律允许的包括银行、商店等授信机构、保险公司、雇主、房主等消费者交易的对方提供消费者的信用信息,消费者有权查看自己的信用档案记录,如果因为使用信用调查报告产生了不利于消费者的行为,比如拒绝某项贷款、保险、应聘职务的申请,必须通知本人。当消费者对信用报告提出疑义时,信用局必须调查核实,及时删除不准确的信息,以保证信用产品的客观公正性。在英国法律允许的范围内,金融机构和零售商、个人都可以查询,个人可以申请并在7个工作日之内得到自己信用记录的拷贝件;房东在出租住房时可以查询要求租房者的个人历史信用情况,以确定是否能够向其出租住房;而警察局只有在立案情况下,才可以查询个人的信用记录;金融机构只能出于信贷目的进行查询,不允许信贷机构用于信贷发放以外的目的;政府机构出于工作需要,在法律允许的范围内可以查询到征信公司的个人信息,政府部门的这种权利没有法律上的详细规定,征信公司可以拒绝其查询,政府部门被拒绝后经法院判决才能查询,但征信公司可按最高标准向其收费。

(三)微观层面——具体问题的具体规定

国外主要通过众多单行法对具体问题作出具体规定,或者相关规定散见于各部分法中。这些法律涉及社会信用的方方面面,如金融机构的信用采集、信用投放等行为和保护消费者隐私权、支配权、控制权和知情权等。这样在微观层面的立法具有很强的灵活性,并有利于做到“有的放矢”。

四、社会信用立法路径——地方立法先行

根据十八届三中、四中全会精神,社会信用体系在全面深化改革和全面依法治国中有着不可替代的作用。但鉴于各地经济发展水平不一,信用基础不同,对信用统一立法尚缺乏共识,信用立法选择地方立法先行是可取的。

(一)地方信用立法适逢其时

首先,商事登记制度改革后,企业设立不再需要最低资本、实缴资本,也不再需要验资、年检,而改为按期披露经营财务信息;对债权人保护由原来注重企业注册资本,转为重视企业净资产,将资本信用管理转变为资产信用管理,对企业信用的要求大大提高,需要法律予以促进、保障。

其次,政府职能转变是深化行政体制改革的核心,关键是处理好政府与市场的关系。社会主义市场经济的完善,要求政府把微观主体的经济活动交给市场调节。政府由原来的指令性管理转换到为市场主体服务上来,转换到为企业生产经营创造良好发展环境上来,从事先审批为主转变为事中事后监管为主,由此带来管理方式的转变,信用将成为政府监管市场治理社会的新抓手。政府依法运用信用体系约束市场主体行为,规范竞争秩序,防范风险,制裁违法。

再次,互联网+时代,大众创业、万众创新,市场活力得以激发,营商环境得以优化,网上监管方式不同于传统,也将更多依靠大数据挖掘,信用信息的大数据为新的监管方式提供了可能。信用信息的归集、整理、储存、使用与保护等,都有赖相应法律规范的健全和严格执法。

(二)信用地方立法的可行性

地方信用体系和信用制度建设实践提供了基础条件。我国各地社会信用制度建设以个人征信服务为起点,建设企业和个人联合征信系统,实行特许经营、商业运作和专业服务,逐步建成适应于现阶段经济发展的社会信用体系及制度框架。据不完全统计,各地仅涉及信用信息的地方法规2项,地方政府规章32项,地方规范性文件249项。

地方已有在上位法缺位的情况下进行地方立法的实践。一些经济较发达、地处改革开放前沿的省市,遇到的新情况、新问题也多,需要通过及时立法予以解决,有时就是在缺乏直接上位法的情况下进行立法探索的。如上海、深圳、浙江等地,在发展贸易、金融、航运及建设自贸区的过程中,一些瓶颈问题亟待专门立法予以支持和推进解决。通过专门立法,可以有效激发各类主体的积极性,维护平等竞争的市场环境,增强内生动力;也有助于固化和完善现有推进机制,形成工作合力,落实细化各方面在推进改革发展;还有利于进一步凝聚共识,明确目标任务,也为今后国家积累经验。当然,地方立法需要遵守《立法法》的规范,遵循缺乏直接的法治原则,尽可能依据相近的上位法的相关制度。地方信用立法同样属于上位法缺位时的立法,但基于已有的实践经验,完全能够解决立法的规范问题。

(三)社会信用地方立法的定位

未来一段时间我国的社会信用体系将处在不断的发展、完善的过程中,很多制度还没有成型,所以与之相应的法律在一段时间内仍将处于不断的变化之中,若采用国家统一立法,则很难对社会信用建设中的变化做出快速反应。

社会信用体系的建设不仅需要中央层面进行顶层设计、完善推进机制,还需要地方层面进行基层实践、探索。为了能够贯彻实施中央建设社会信用体系的部署,在地方层面进行立法是不可避免的。

地方立法,指特定的地方国家政权机关,依法制定和变动效力不超出本行政区域范围的规范性法律文件活动的总称,是构成国家整个立法的一个重要方面。一方面,地方立法一般都负有贯彻实施中央法律、法规,补充中央法律、法规的责任,有时地方立法还担负先行一步为中央立法积累经验的任务;另一方面,地方立法作为一国立法体制的组成部分,也有相对独立的地位,它可以在不与中央法律、法规相抵触的前提下,独立自主地立法,以地方立法的形式调整地方社会关系、解决地方问题,积极地解决应当由自己解决的问题。

这就必然涉及到信用立法权的分配问题。然而,虽有《立法法》第72条、82条对地方性法规、地方政府规章的调整范围做了规定,但由于每个省市的发展情况不一样,立法实践推行的程度也不近相同,所以在不违反全国统一立法的前提下,由各省市按照自己的社会信用体系建设进度进行立法实践是极为有必要的。特别是承担着建设经济特区、自贸区和金融中心重任的地方,更应先行先试、先行一步立法,尤其是作为信用基本指导作用的地方法规。


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中国政法大学互联网金融法律研究院 主办

李爱君 主编


刊物简介

《金融创新法律评论》由中国政法大学互联网金融法律研究院、金融创新与互联网金融法制研究中心创办,致力于金融创新的法学理论与与法律问题进行探讨与研究。以法律制度的研究与完善来防范金融创新过程中伴随的风险为着眼点,以保证我国金融稳定、长期、健康发展为目的,以促进我国金融创新法治化为宗旨,搭建一个集中国政法大学与社会各界的法学、金融学、经济学等专家、学者探讨和研究问题的平台。望关注金融创新法治化的专家与学者给予支持和关爱,让此平台成为我国金融创新过程中金融法学理论与制度完善的智库平台,为我国金融创新在法治化的轨道上稳定、健康、持续的发展贡献智慧和力量。

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