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干货首发|英国金融行为监管局《沙盒监管》全文翻译(下)
2017-02-28 11:04   审核人:

Regulatory sandbox 

《沙盒监管》全文翻译(下)



编者按

英国金融行为监管局(FCA)为保护消费者的利益,寻求去除对创新不必要的监管壁垒,促进金融服务的有效竞争,建设性地与创新企业合作,首创了沙盒监管制度。本文是一份由英国金融行为监管局递交给英国财政部的有关开展沙盒监管可行性和实用性的报告。报告由六个主体部分,以及四个附录组成,详尽说明了英国引入沙盒监管的原因,沙盒监管的具体实施,以及需立法变革的条款等。本文对于我们进一步了解英国沙盒监管,研究我国的金融监管制度具有重要意义。

本报告由中国政法大学互联网金融法律研究院(Internet Financial Law Research Institute of CUPL ,IFLRI)组织翻译。


指导老师

李爱君

翻译成员

方颖、方宇菲、任依依、李廷达、王璇


转载请注明出处


了解《沙盒监管》的全部内容,请关注即将出版的《金

融创新法律评论》第2辑。



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金融创新法律评论



4.行业建议

4.1在本章中,我们提出了可以由行业通过集体行动(例如金融服务公司、软件开发商、技术公司、加速器等)提供的解决方案,以帮助解决创新者在市场中采用新产品或服务时所面临的挑战。


4.2除了金融行为监管局(的选择外,我们认为行业还可以实施其他的解决方案以提供更多的灵活性。我们认为贸易实体在将产业结合起来以实现这些解决方案方面可能发挥潜在作用。


虚拟沙盒

4.3虚拟沙盒可以由行业引入。这将是一个使公司能够在不进入真正市场的情况下测试其解决方案的环境。许多大型企业已经拥有针对测试技术的类似解决方案,但我们了解这些解决方案是彼此独立运行的,并且其数据只来源于这些沙盒的所有者。


4.4虚拟沙盒可以是比如基于云的解决方案,而且在行业之间协作配置,然后企业可以为其产品或服务定制解决方案,通过虚拟沙盒使用公共数据集或其他公司提供的数据运行测试,然后邀请公司甚至消费者尝试他们的新解决方案。在这种环境下,没有消费者损害的风险、市场完整性风险或测试过程中的金融稳定性风险。


4.5所有创新者都可以使用虚拟沙盒,无论他们是否被授权。这对于不能构建自己的沙盒的小型初创企业来说可能是最有用的。寻求与老牌公司接触的技术公司也可以受益;被接受到虚拟沙盒中可以鼓励更多的现有老牌公司参与新的解决方案。这种环境还可以使多个企业和其他感兴趣的各方(例如学术界)之间进行合作,以更快速和更可靠的方式开发出创新的解决方案。


4.6我们认为金融行为监管局不需要设置虚拟沙盒;该行业自身就很好地设置了一个有用的虚拟测试环境。但是,我们建议促进感兴趣各方之间的协作,并在开发虚拟沙盒时提供支持。我们将研究提供对我们的各种系统和一些数据集的访问途径(前提是这不违反1998年《数据保护法案》或者《金融服务和市场法案》第348节的要求。我们将有兴趣获得虚拟沙盒活动的结果。

案例研究3

    金融行为监管已经承诺将确定一种方法来支持技术的采用。这种技术将会有利于对监管要求的遵守。任何为了应对这一挑战而发展出来的产品可以在虚拟的沙盒中进行测试并且在与利益相关方协调的过程中得到进一步的发展。


沙盒保护伞

4.7 依据行业规则,非营利性的公司可以以沙盒保护伞的方式成立。未经批准的金融创新者作为被沙盒保护伞公司委派的代理人,在保护伞的庇护之下提供他们的服务。与其他被授权的组织相同,沙盒保护伞公司需要通过批准的方式被授权然后受到金融行为监管机构的监管。沙盒保护伞公司将会监管其委派的代理人。


4.8 对于金融创新者来说,与第三章规定的严格的审批条款相比,本条款对于目的的实现来说会花费一些周折,但是使用起来更加的快速和简便。金融监管者为了实现自己的权利,不需要再申请授权并且符合授权要求。通过对解决方案的考察,沙盒保护伞公司将会评估是否那些申请成为代理人的公司有能力胜任。


4.9 这是一种有价值的评估方式。由于并非所有被监管的组织都有合格代理人公司那样的内部组织制度,所以不是所有的金融创新者都会有能力使用沙盒保护伞。例如,这种内部组织制度就不适用于保险公司以及管理投资公司。这些公司就需要通过第三章规定的严格授权条款来加入沙盒。


4.10 我们相信沙盒保护伞的模式将会被各产业引入。产业引领的保护伞将会更容易去评估、告知沙盒公司并且促进全面创新。通过创新中心以及提供不断的支持与建议,金融行为监管机构将会致力于建立保护伞模式。我们也将会通过监督保护伞公司的方式来确保对被测试组织的监管。




5.需要立法变革的条款

5.1 在本章中,我们会提出一些思考,即是否管理金融服务的立法上的一些改变将会有可能更好地处理一些前述的挑战。


5.2 我们已经确定了两个具有可操作性的可能的条款

•新的被监管组织:为了测试,被监管组织规则可以进行修改,以引进一个新的沙盒中的被监管组织。这一条款可以使金融行为监管机构创造一个新的沙盒内部结构(包括新的授权需求以及规则)。在一些欧盟立法无法适用或者在欧盟立法体制下英国自己可以有一些补充规则的地区,这种内部结构比现存的更加灵活。因此在测试过程中,这种内部结构将会允许高效的流线型的授权处理方式并且可能会有更少的需要遵守的监管需求。这一条款的缺陷在于:在测试之前公司任然需要经过授权,并且这种建议性的改变仍然需要考虑欧盟的要求。此外,这一条款也不会适用于那些不受《2000年金融服务与市场法》监管的组织(例如:支付业务与电子货币)。因此,这一改变的影响非常有限。

•尝试修改监管放弃权的规定:金融行为监管机构放弃监管权的声明限于与欧盟立法要求相关并且通过《200年金融服务与市场法》所规定的放弃权。政府可以考虑改变《金融服务与市场法》中规定的放弃监管权以使得金融行为监管机构更容易放弃对沙盒中公司的监管。这可以通过为沙盒公司引进一种新的尝试来实现。然而,尽管有这种改变,我们仍然不能放弃欧盟立法中规定的监管权。


5.3 当我们在对新的解决问题进行考察的过程中,我们收集了更多的关于金融创新公司特殊监管需求的证据,因此我们建议进一步考虑这些条款。在考察创新性解决方案的时候,这些证据使我们更好的理解哪个特殊的规则或法规相互冲突,然后分析上述的立法改变可能带来的影响。


5.4 我们也分析了下面两个可能的条款:

修改豁免规则:可以对豁免规则进行修改,为沙盒公司引进授权豁免制度。如果公司符合沙盒状况并且金融行为监管机构确认它符合沙盒准则,那么豁免条款将会适用。

修改以商业目的制度:可以对商业目的制度进行修改,从而规定沙盒公司不被视为从事商业目的的活动,因此它不能成为被监管主体。如果公司符合沙盒状况并且金融行为监管机构认为它符合沙盒准则,那么这一条款将会适用。


5.5 由于欧盟立法的要求,我们认为5.4部分的条款没有可行性。例如,根据一些欧盟立法的不同规定,我们需要遵循一系列的排除性规定,即以下公司必须被授权或进行注册登记:信用机构,一些保险和再保险公司,保险和再保险中介机构,欧盟金融工具市场法规中所规定的提供“投资服务或活动”的公司,一些支付机构和电子货币机构,欧盟可转让证券集合投资以及它们的管理公司,可替代的投资基金管理人,抵押人,管理人以及经纪人(自2016年3月21日开始)以及债权人。金融行为监管机构不能免除这些公司的授权要求,所以修改豁免规则或者商业目的制度将会效果甚微。



6.后续措施

6.1 我们计划在2016年春季开展沙盒项目以获得测试建议。在接下来的几个月的过程中,我们将与相关各方共同策划沙盒项目应如何运行。在第一年,我们将与数量有限的公司一起试验沙盒并且在实践基础上构建沙盒制度框架;


6.2 作为参与过程的一部分,我们已经在2015年12月安排了活动,详情请见https://innovate.fca.org.uk/ 。有兴趣参与开发沙盘项目的各方可以通过我们设置的电子邮箱联系我们,邮箱地址是sandbox@fca.org.uk;


6.3 我们也将与利益相关方展开建立虚拟沙盒以及沙盒保护伞的合作。



附录1:FCA沙盒选择权的主要优势、风险和劣势

限制性许可

优势

✓在不违背欧盟立法限制的基础上,许可要求(门槛条件)经过校准从而使得创新者不难达到标准。

✓限制性许可程序比一般程序更简便迅速。

✓金融服务补偿计划和金融巡查员服务公司保护属于活动范围内的活动。

✓许可(甚至有限制性的许可)可以鼓励投资者。

风险和劣势

✗公司仍需先申请许可才能测试新的解决方案。

✗对于符合欧盟法律规定的一些公司,欧盟法律的要求限制了许可要求的灵活性(例如资本要求)。

FCA需要为每个参与沙盒项目的公司单独设置专门的许可要求,成本较高。


不采取措施函/个别指导

优势

✓不采取措施函/个别指导中会向公司明确具体说明,如果公司按协议行事FCA将不会对测试活动采取强制执行措施。

✓因为仅对符合相关规则的测试活动做出不采取措施函/个别指导,所以测试活动违反欧盟要求的风险将会很小。

✓金融服务补偿计划和金融巡查员服务公司保护属于活动范围内的活动。

风险和弊端

风险和劣势

✗不采取措施函/个别指导的实施成本大且比较复杂,所必需的免责声明有可能影响FCA沙盒选择权的实施。


豁免制度

优势

✓在测试创新解决方案时如果有违反规则的情况出现,则沙盒只能选择豁免,增强了沙盒机制的灵活性。

✓豁免制度能使公司在确保提出的新方案符合所有规则之前先投入测试(公司能尽快开始测试)。

✓豁免制度向公司确保,在公司按协议行事的前提下FCA将不会采取与测试活动有关的强制措施。

风险和劣势

✗FCA实施豁免制度仍需遵守欧盟法律的要求。

✗FCA提出豁免的权力受到英国金融服务监管局豁免审核的限制,豁免范围的拓展亟需立法上的支持。

✗只要违反一般法律要求(比如过失、虚假陈述)则金融服务补偿计划不再适用。

✗如果公司实际上履行了义务且具有正当性合理性,豁免制度将会影响金融巡查员服务公司的评估(可能阻碍以违反法定义务为由的民事索赔)。



附录2:企业能够实现选择的主要优势、风险以及限制条件

虚拟沙盒

优势

✓不管是否获得授权,创新者能以此充当工具,因而,即使是小型橱窗公司也能从中受益。

✓不会对客户以及金融稳定造成风险。

✓公司使用成本相对较低。

✓能够在开发创新产品和服务时,为商业合作、学术合作以及其他利益团体之间的合作营造环境。

风险和劣势

✗选择的作出会很艰难。

✗对于没有意识到参与测试的消费者的测试结果并不包括在其中。

FCA也许会对测试活动有更少疏忽之处。


沙盒保护伞

优势

✓对于创新者来说,它比限制授权和国家简便快捷(创新者无需满足当局设定的所有要求)。

✓如果在权限范围内,金融服务补偿计划(FSCS)和

金融监察员服务机构(FOS)能够加以保护。

✓欧盟的法律要求相较于限制政府要求来说,对于创新者的选择影响更小。

✓为了做好保护伞以及监管创新者的建立工作,工业已经得到很好安置,因而,同样有助于创新者商业问题的解决。

风险和劣势

✗选择的作出会很艰难。

✗指定的代表政体有范围限制。

✗FCA也许会对测试活动有更少疏忽之处。



附录3:需立法变动的企业选择的主要优势、风险以及限制条件

新规制的活动

优势

✓现行制度中,在欧盟法律并未得到适用的领域,FCA能够为沙盒公司创造一种比现行制度更加灵活的体制,英国能够引入欧盟中所没有的额外规定。

✓授权机关(甚至仅仅是沙盒)对创新者都起到了激励作用。

✓如果法律法规为适应企业选择作出变动(例如:补偿资料大全的变化),消费者的权利就不会受到侵犯。

风险和劣势

✗在测试新的解决方案时,公司仍需要向授权机关提出申请。

✗欧盟法律对于为适应企业选择作出变动的新制度的灵活性作出限制(例如:欧盟法会设置重要要求)

✗引入新的立法变动会耗费巨大的时间和资源。

✗这种选择对于不受《金融服务和市场法案》规制的公司不能得以适用(例如:支付机构和电子货币公司)


FSMA弃权测试范围的扩大

优势

✓这种变化有利于FCA更加广泛地行使弃权权力,最终有利于机遇沙盒公司更加灵活宽松的环境。

✓弃权的主要优势详见附录1。

风险和劣势

✗引入新的立法变动会耗费巨大的时间和资源。

✗弃权的风险和劣势详见附录1。


免税法令的修正/建立商业秩序的方法

优势

✓企业的这种选择能够使得公司不在《金融服务和市场法案》的限制范围之外,因而沙盒公司在接受测试时,不易受到授权机关要求或者金融法规的制约。

✓比其他选择有更大的灵活度。

风险和劣势

✗除非公司的其他活动以及辅助性沙盒获得授权,否则没有FSCS 保护和FOS保护。(在其他传统运营商自愿接受管辖的情况下,将会获得FOS 保护)

欧盟法在英国有豁免权的活动中的适用受到显著限制。

✗根据欧盟法的要求,基于保护公司和消费者的需要,必须开发可替代争议解决机制程序。

✗不能适用FCA的常规性权力。



附录4:消费者保护方式

FCA能够采取很多方法保护参加沙盒测试的消费者。

方法一:在临床实验中,沙盒公司仅能够对信息包含在测试范围内的消费者试用新的解决方法。消费者应被告知测试的潜在风险以及可获得的补偿。

·主要优势:当事方就特定测试的达成一致补偿协议的灵活性。

·主要劣势:这将仅仅是成熟理性消费者和公司的选择。这里存在一种风险——欠缺理性的消费者也许不能理解自身权利的受限,它们的测试意识会使得测试结果存在偏差。选择同样带有偏见,当认为选择风险性较大的时候,谨慎的消费者会退出选择,这就更加歪曲了测试结果。

·FOS/FSCS:消费者不能退出FSCS协议,但是可以向FOS提出申诉。


方法二:商业机构可以寻求适用沙盒关于消费者信息披露、消费者保护、消费者赔偿的建议。FCA将会根据获得我们同意的建议来进行商业活动。

·主要优势:当事方就特定测试的达成一致补偿协议的灵活性。如果有足够的保障措施,也许可以考虑对没有意识到测试活动的消费者进行测试。

·主要劣势:如果保护措施不够充分,消费者权利也许会受到侵害。

·FOS/FSCS:如果FOS有管辖权,不必遵照公司和FCA之间的协议规定。消费者不能退出FSCS协议。


方法三:参加沙盒测试的消费者和与其它授权公司产生争执的消费者之间想有同等的权利(例如:消费者可以先向公司投诉,然后向FOS投诉,如果公司投诉失败,还可以向FSCS寻求救济)。

·主要优势:系统已经建成,消费者无需承担额外风险。

·主要劣势:沙盒公司必须支付FOS和FSCS费用,它们的财务风险高于补偿损失。在使用此方法下的沙盒保护伞必须受到FOS和FSCS的管制。

·FOS/FSCS:如果活动处于手里范围,FOS和FSCS会给予保护。


方法四:加入沙盒的一个条件是:商业机构必须承担向消费者赔偿所有损失的责任(包括投资损失),并且应当证明其有足够的资产确保赔偿。

·主要优势:除非公司破产,否则消费者无需承担任何与沙盒公司进行交易的风险。相较于消费者与一般授权公司之间的交易来说,这种方式给予了消费者一种更高层次的保护。

·主要劣势:沙盒公司承担所有的风险(包括投资风险),这对小公司来说经济负担很重,因而使得沙盒成为一种不具有吸引力的选择。另外,如果消费者知道他们在交易中不会有任何损失,也许会使测试结果出现偏差。

FOS/FSCS:如果活动处于受理范围,FOS和FSCS会给予保护。


首选方式

    评估消费者保护方法时,FCA必须考虑提高竞争效率的职责。就这点而论,尽管第四种方法对消费者给予了最高层次的保护,它仍然不是首选的消费者保护方式,因为在这种情况下,沙盒会变成一种并不具有吸引力的选择——只有拥有雄厚资产的大公司才能使用沙盒机制。在第二种方式下,沙盒机制能够吸引各式各样公司(包括新加入者),因而其是一种更好的选择。这会使得公司致力于特定测试中消费者保护问题的分析,也赋予了FCA确定合理保障措施的机会(例如:在消费者信息披露以及赔偿协定方面)。



出版编号: 005147

                      © 金融行为管理局(2015)

                       联系电话: +44 (0)20 7066 1000

网站: www.fca.org.uk


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